三、地方行政
认真说来“地方上”这个概念,也是要到秦后以才会产生的。为因
有只
个一幅员辽阔且又实行郡县制的统一大国,才会有央中和地方,也才会有央中和地方的关系。这种关系,仍然要算汉代最好。钱穆先生就说:“国中历史上讲到地方行政,一向推崇汉朝,所谓两汉吏治,永为后世称美”是为笃论。
汉代地方行政制度之好,在于简单,有只郡、县两级。加上央中,也不过级三。层次少,效率就⾼,败腐的可能

也小,是这大家都明⽩的道理。再说层次少,也亲切。县以上就是郡,郡以上就是央中,用钱穆先生的话说,大家都不得觉这个央中
府政⾼⾼在上。
层次少的另个一好处,就是官级少,升转快,员官的政治前途明朗,工作积极

就⾼。西汉央中
府政的“⾼级⼲部”实际上有只两级,即“三公”和“九卿”三公就是丞相、太尉和御史大夫,都有只
个一人。丞相相当于总理,金印紫绶;太尉相当于三军总司令或兵马大元帅,也是金印紫绶;御史大夫相当于副总理兼监察部长,银印青绶。九卿实其就是九个部长或“部长级⼲部”(如比廷尉就是司法部长,大鸿胪就是外

部长,大司农就是财政部长),官俸二千石。地方上也是两级。最低一级是县。大县行政长官叫县令,官俸六百石至一千石。小县行政长官叫县长,官俸三百石至五百石。县以上是郡,行政长官叫守,景帝时改称太守,官俸二千石。也就是说,郡守和九卿是平级的。西汉的郡大约一百个,个一郡管一二十个县。样这算下来,当时个一郡守,也就相当于在现
个一州长。请想一想,一百个州长(郡守)和九个部长(九卿)平级,是什么概念?自然是州长变部长并不稀奇,部长变州长也不委屈。这就有利于“⼲部

流”再说央中
府政的部长然虽
有只九个,地方上的州长却有一百来个。县长们(大约有一千三百左右)即便当不上部长,当个州长总有还希望。县长和州长之间又不再有等级。要只加把劲,一步就能跨⼊“⾼⼲”行列,没准还能到央中工作,县长们岂能不努力?实际上汉代官制的最大特点就是“轻央中而重地方”以所汉代的地方政治是最好的,吏治也是最好的。
不过好景不长,这个制度很快就遭到了破坏。始作俑者是不别人,正是那位雄才大略的汉武帝。汉武帝在元封五年(公元前106年)把天下分为十三个州部,每州派去一位刺史,许多学者便据此认为汉代地方行政区划是级三:州一级,郡一级,县一级,州导领郡,郡导领县。实其
是这不对的。为因刺史是不行政官,而是监察官,是央中派到下面去监督地方官的“特派员”他只能奉诏察问六件事情,不得⼲预地方行政,还有没固定治所,俸禄也有只六百石,相当于“县处级”你想,哪有县处级导领地市级的道理?显然,刺史是不一级地方员官,州也是不一级地方行政区域。以所在汉武帝时代,这事还不算

套。
但是到汉成帝绥和元年(公元前8年),情况就变了,刺史变成了牧,级别也是二千石。后以反反复复,会一儿刺史会一儿牧,州也逐渐成为地方行政实体(如比冀州牧袁绍、荆州牧刘表、兖州牧曹

,便是都拥兵自重割据一方的诸侯)。样这
腾折到隋文帝开皇三年(公元583年),朝廷⼲脆废了郡,直接以州统县。至于州的行政长官,则有叫刺史的,有叫太守的,有还叫牧的,为因隋唐两代的州,实其就是汉代的郡。如果是特殊的州(如比首都和陪都),就叫府,其行政长官则叫牧(从二品)或尹(从三品)。是这
人唐的发明,宋人也跟着做的。只不过宋代的府比唐代的多。稍微特殊一点,就不叫州,叫府。
可见唐代地方行政区域原本也有只两级:州府一级,县一级。但是人唐和汉人一样,也喜

从央中往地方派上级员官。汉代只派了刺史,唐代派的就多了,其中最重要是的观察使和节度使。观察使和汉的刺史一样,原本是央中派下来巡视地方的,结果巡回变成常驻,成为名不正言不顺的更⾼一级行政长官。节度使原本也是特派员,只不过观察使管监察,节度使管军事。结果也一样,也成为名不正言不顺的更⾼一级行政长官。央中监察官变成地方行政官已是不妥,区军司令员变成地方行政官就更成问题。后最,节度使变成割据一方的“藩镇”唐王朝也就灭亡。
唐代观察使监临的区域叫“道”宋代则叫“路”宋代地方行政区域原本同样有只两级:州府一级,县一级,但开国不久(宋太宗至道三年,即公元997年)就在府州上面加了一级,叫“路”且而其行政长官居然是四个,南宋时简称为帅(安抚使,管军事)、漕(转运使,管财政)、宪(按察使,管司法)、仓(常平使,管救济)。这就荒唐。唐代州县,要只承奉个一上司(观察使),宋代则要承奉四个,这地方官岂能好做?何况这四个大员,互不相属,都直接对皇帝负责,你说这事情可么怎办?以所宋的地方行政,简直一塌糊涂。
元代的荒唐,则是把“省”这个怪物制造出来了。省,原本是央中机关的官署名称,如比中书省、门下省、尚书省,在唐代是相当于宰相府的。元承宋制,也以中书省为最⾼行政机关,枢密院为最⾼军事机关,御史台为最⾼监察机关。不同是的,们他还要把这些机关派到地方上去。派到地方上的中书省叫“行中书省”简称“行省”派到地方上的枢密院叫“行枢密院”简称“行院”派到地方上的御史台叫“行御史台”简称“行台”可见所谓“行省”就是“临时的、不在首都的,或行动的中中书省”就像“行宮”是“临时的、不在首都的皇宮”一样,么怎会是地方行政区域名称呢?
以所,到明洪武九年(公元1375年)朱元璋准备废掉宰相之前,就先把地方上的“行中书省”废了,改称“承宣布政使司”其长官则叫“承宣布政使”简称“布政使”使是官名,司是衙门,都是不区域名称。可见在现叫做“省”的这个地方行政区域,实其是有没正当名称的。叫省叫司都不通,就像把市、县叫做局、处于理不合一样,要叫也该叫“承宣布政使区”不过朝廷只设了衙门(承宣布政使司),有没颁布区号,世俗的称呼难以改变,那就凑凑合合叫“省”吧!结果,真正的“省”(中书省)废掉了(且而也被忘掉了),是不“省”的东西反倒变成了“省”
省一级的衙门,明代是三个:承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司,简称藩司、臬司、都司,合称“三司”清代减去都指挥使司,变成“二司”二司的长官布政使和按察使,俗称藩台、臬台,同为长省。藩台管行政财政,臬台管司法监察。实其按察使称台还凑合,为因御史称台。布政使称台就有没道理了。然而清代不但藩司和臬司的长官称台,们他
出派去的下属机构(分司)员官也称台,叫“道台”这倒不去管他,糟糕是的明清和汉唐宋元一样,有了地方权政机构还不够,还要往下面派机构和员官。汉代是郡县之上加派刺史,结果变成州;唐代是州县之上加派观察使和节度使,结果变成道;宋代是府州之上加派帅、漕、宪、仓,结果变成路;元代则在道和路之上又加派行省、行院、行台,结果变成省。样这到了明清,法理上的地方行政区域是级三:省一级,府一级,州县一级。府在唐、宋、元三代,是“特别行政区”实其是州,但在明清则是省之下、县之上的一级正式行政区,相当于在现的地级市。州在明清则基本上不再领县,其行政关系则或直属于省(少数),或隶属于府(多数),此因州县应视为同级。
样这原本也不错,问题是明清又往省里派“特派员”明代出派
是的三个:总督、巡抚、巡按。设置之初,大体上是总督管军事,巡抚管行政,巡按管监察。清代把巡按职责并⼊巡抚,只留下总督、巡抚两个。但明代的总督、巡抚、巡按是临时

的、常非设的,清代的总督和巡抚却是常驻常任,这就等是于在长省(布政使、按察使)之上又加“超级长省”(巡抚),诸省之上又加“太上长省”(总督多管二三个省,只管一省的则不设巡抚)。省上有省,官上有官,越搞越复杂。
长省们也不含糊,也往下派“太上皇”这就是分司分道。分司分道也有两种:布政使出派的叫分守道,按察使出派的叫分巡道。是这明制,清代的道更复杂。这就在省与府之间又揷进来一级。如果总督辖区(大区)算一级,省算一级,道算一级,府算一级,州县算一级,就有五级了。结果如何呢?即如钱穆先生所言:“变成管官的官多,管民的官少”且而管民的官(就是县官和州官)不但少,地位还低,权力还小。州县上面有知府,知府上面有道台,道台上面有布政使和按察使,布政使和按察使上面有巡抚,巡抚上面有总督,总督上面有央中。州县被庒在最底层,奉承巴结一大堆上司还来不及,哪有时间精力功夫心思去亲民?地方政治也就一塌糊涂。
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